유럽공동체법의 회원국에의 적용 메카니즘 - 준칙(Richtlinen)을 중심으로

1. 유럽공동체 ‘법’의 구성

유럽공동체의 회원국들에게 직·간접적으로 영향을 미치는 유럽공동체(이하 공동체)의 법규는 크게 두 가지로 분류될 수 있다. 첫째로, 一次 공동체법 (das prim?re Gemeinschaftsrecht)으로서, 회원국들에 의해 생성되어 진 법규를 의미한다. 여기에는 유럽공동체법이 대표적이며 이 외에도 관습법과 일반적 법원칙이 포함된다. 이 일차 공동체법은 포괄적이면서도 직접적인 효력을 가진다.

둘째로, 二次 공동체법 (das sekund?re Gemeinschaftsrecht)이 있으며, 이는 공동체의 기관이 발한 모든 종류의 법률적 행위를 말한다. 유럽공동체법 제249조는 이 2차 공동체법의 형식으로서 명령(Verordnungen), 준칙(Richtlinien), 결정(Entscheidungen) 그리고 권고와 의견표명(Empfehlungen und Stellungnahmen)을 열거하고 있다. 이러한 2차 공동체법은 1차 공동체법에 대하여 하위법의 지위를 가진다. 동위인 이차 공동체법 간의 충돌이 있을 경우 특별법 우선의 원칙(lex-specialis-Regel)과 신법우선의 원칙(lex- posterior-Regel)에 따라 해결하게 된다.

명령과 결정은 회원국에 대하여 전환절차나 전환규정이 없이 직접적으로 효력을 발휘하게 되지만 그 법적 효력은 회원국 전체에 대하여 가지는 것이 아니고 해당국가나 해당 私人 또는 법인에게 국한되고 또한 관련사안에 대하여만 효력이 미치므로 제한적이다. 권고와 의견표명 또한 해당 국가에 대한 것이기는 마찬가지이나 법적 구속력을 가지지 않는다.

이에 대하여 준칙은 개별 회원국, 다수의 회원국 또는 전체의 회원국을 대상으로 포괄적이며 일반적인 법적 효력을 가지나 전환작용이 필요하다. 공동체의 회원국에 대한 법적 영향력과 그 실효성의 달성은 주로 준칙을 통해 이루어지므로 장을 달리하여 살핀다.

2. 유럽공동체가 발하는 준칙(Richtlinien)

유럽공동체가 준칙을 발할 경우 해당 회원국들은 국내법으로의 전환작용을 통해 준칙이 정하는 목표를 달성하기 위한 조치를 취해야 한다. 그러나 회원국들은 공동체법 제249조 제3항에 따라 준칙이 정한 목표를 달성하기 위한 수단과 방법을 선택할 재량을 가진다.

이 때 해당 회원국은 각각의 법적·현실적 상황에도 불구하고 자기 국가의 규정과 상황으로 인해 준칙이 정하는 의무와 기간을 지킬 수 없음이 정당하다고 주장할 수 없다. 회원국들은 또한 수단과 방법을 선택할 때에도 공동체가 발하는 준칙의 실제적 효과를 최적으로 보장할 수 있는 적용형식과 수단을 취해야 한다. 따라서 준칙은 구속력 있는 국내법규정으로 전환되어야 하는데, 이때의 국내법규정은 명확하게 규정되어서 규정의 수범자가 국내의 법원에서 자신의 권리의무에 관해서 주장을 펼칠 수 있는 정도가 되어야 한다. 이러한 의미에서 준칙이 외부적으로 효력을 발하지 않는 단순한 행정선례(Verwaltungspraxis)나 행정규칙(Verwaltungsvorschriften)을 통해 전환되어져서는 안 된다. 이와 관련하여 유럽법원은 회원국 국내법으로의 전환이 “의심할 바 없이 명백할 정도로 구속력을 가질 것(unzweifelhaft verbindlich)을 요구하고 있다. 그러나 회원국의 국내 법규정이 이미 준칙이 상정하는 요구목표를 실현시키고 있거나, 회원국내의 기왕의 존재하는 법규정이 준칙과 조화되게 해석되어 질 수 있는 경우에는 더 이상의 전환작용이 필요하지 않다.

3. 전환작용(Umsetzungsakt)을 통한 적용 메카니즘

1. 유럽준칙이 직접 적용되는 경우

위에서 살펴 본 바와 같이 유럽준칙은 항상 회원국의 전환작용을 필요로 한다. 그러나 준칙이 예외적으로 해당 회원국에 바로 적용되는 수가 있는데, 이는 회원국이 전혀 전환작용을 취하지 않았거나, 또는 그 전환작용이 適時에 이루어지지 않았든지 아니면, 전환작용이 준칙이 상정한 요구목표를 달성하기에 미흡할 경우이다.

준칙의 직접적 적용을 원용하는 측면에 있어서, 시민이나 개인이 준칙의 직접적 적용을 근거로 그 효과를 주장할 수 있을 뿐만이 아니라, 해당 회원국 내의 행정청이나 법원이 직권으로 준칙의 직접적 적용을 근거로 삼아 행정행위 또는 판결을 할 수 있게 된다.

2. 전환작용의 국내법의 근거-독일을 중심으로

유럽준칙의 전환을 위해서는 개별 회원국 내에서도 전환에 대한 근거가 필요한 것이 일반적이다. 독일의 경우 그 근거로서 기본법 제24조 제1항을 들 수 있다. 독일연방은 이 규정을 근거로 법률을 통해 국가 간 기구(zwischenstaatliche Einrichtungen)에 특정 분야의 高權을 이양할 수 있다. 그러나 기본법 제24조 제1항을 근거로 유럽준칙의 독일국내법규정으로 전환하는 것은 문제가 있을 수 있는데, 이 조항이 규정하는 국가 간 기구에 유럽공동체가 포함되는지에 대하여 논란이 있었다. 즉, 유럽공동체는 ‘국가 간 기구’라는 느슨한 결합형태를 넘어 정치·경제·사회·문화가 통합된, 명실상부하게 유럽이 하나가 되는 국가성의 획득을 목표로 하고 있기 때문이다. 따라서 1992년 12월에 제23조 제1항이 삽입되었고 이 조항은 제24조 제1항에 우선하여 유럽공동체와 관련한 권한사항에 적용된다.

3. 국내법으로의 전환의 한계

그러나 유럽준칙의 전환에도 한계는 있으며 독일의 경우 기본법 제23조 제1항에서 명확하게 그 한계를 설정하고 있다. 즉, 유럽준칙이 민주주의원칙, 법치국가원칙, 사회국가적 원칙 및 장려할만한 원칙들과 헌법에서의 기본권이 지켜지고 보장될 때에만 전환이 가능하다. 따라서 유럽준칙이 위와 같은 제원칙들에 위배될 때에는, 해당 회원국은 자기 국가의 규정과 상황으로 인해 준칙이 정하는 의무와 기간을 지킬 수 없음이 정당하다고 주장할 수 없다는 적용의 무차별성에도 불구하고 적용이 배제될 것이다. 그러나 사실상은 유럽참사원에서 준칙을 결의하는 단계에서 회원국들의 사정과 인권 및 보장되어야 할 제 원칙을 고려하는 과정과 장치가 충분하므로 이러한 경우는 사실상 가정하기 어려울 것이다.