◎ EU의 조약체결 권한

1. EC 및 EU의 법인격

  법인격을 가지고 있는 자는 권리와 의무의 주체가 될 수 있다. 만일 어떤 국제기구가 국제법상 법인격을 가지고 있는 것으로 인정된다면 조약을 체결하거나 의무를 부담할 수 있다. 따라서 국제법인격(international legal personality)은 조약체결을 위한 필수적인 선행조건이다.

  EC와 Euratom은 국제법상 법인격을 가지고 있으며 서로 다른 실체이다. 왜냐하면 EC와 Euratom은 각각 다른 설립조약에서 법인격을 부여받았기 때문이다. 한편, EU에 대하여는 명시적으로 법인격을 부여한 조문을 EU조약에서 찾아볼 수 없다. 그럼에도 불구하고 EU는 2001년 구 유고연방공화국(the Federal Republic of Yugoslavia)과 국제조약을 체결한 바 있다. EU는 국제조약을 체결할 수 있는 권한의 근거로서 공동외교안보정책(CFSP)과 관련있는 조약체결절차에 대하여 규정하고 있는 EU조약 제24조에 의존하였다. EU조약 제24조는 EU에 명시적으로 법인격을 부여하고 있지 않으나 이사회와 회원국들은 제24조가 묵시적으로 EU에 법인격을 부여하고 있다고 생각하였다.

  국제협약의 체결을 위하여 법인격이 필요하기는 하나 그것만으로는 충분하지 않다. 조약을 체결하기 위한 권한이 별도로 존재하여야 한다. EC조약의 여러 조문은 그러한 조약체결 권한을 공동체에 부여하고 있다. 예를 들어, EC조약 제133조는 EC에 관세 및 무역에 관한 조약을 체결할 수 있는 권리를 부여하고 있다. EC조약의 특징 중의 하나는 EC의 외부권한(조약체결권)이 내부권한(입법 및 행정권한)보다 협소하다는 것이다. 명시적으로 EC가 내부적으로 입법을 행할 수 있다는 조문이 있지만, 같은 분야에 대하여 조약체결권이 부여되지 않은 경우가 있다. 내부적 권한과 외부적 권한의 불일치가 여러 사건에서 문제되었다.

2. 명시적 권한 (Express Competence)

  명시적인 조약체결권한은 EC조약의 여러 조항에서 찾아 볼 수 있다. 그 중 중요한 것이 EC조약 제133조의 공동상업정책(Common Commercial Policy)과 관련된 조항 및 제310조의 준회원가입(Association Agreement)과 관련한 조항이다. 또한 EC조약 제300조는 조약체결과 관련한 절차적인 사항을 규정하고 있다.

  상업조약(Commercial Agreement)에 대하여는 집행위원회가 협상을 담당한다. 이와 관련된 사항은 EC조약 제133조에 규정되어 있다. 제133조에 의하여 부여된 권한은 관세와 무역협정에 국한되지 않으며 수출보조금, 신용공여, 재정지원 등 공동체의 공동상업정책과 관련된 모든 사항을 포함한다. 이는 또한 제3국에 대한 개발정책(development policy)을 포함한다. 이러한 권한은 배타적인(exclusive) 성격을 가지고 있다. 조약체결의 배타적 권한이라 함은 EU 회원국은 조약을 체결할 수 있는 권한이 없으며 공동체만이 조약을 체결하는 권한을 가지게 됨을 의미한다.

3. 묵시적 권한(Implied Competence)

(1) 개요

  조약체결권 등 외교와 관련한 사항은 국가주권의 가장 핵심적인 영역으로 간주되어 왔다. 따라서 EU회원국들이 공동체의 조약체결권한에 대하여 조심스럽게 접근한 것은 자연스러운 것이라 하겠다. 공동체가 설립된 초기 시기부터 각 회원국들과 이사회는 공동체의 권한의 축소를 시도하였다.

  오래 전부터 공동체의 조약체결권과 관련하여 두 개의 대립되는 의견이 있었다. 하나는 공동체의 조약체결권한(대외적 권한)은 공동체의 내부적 권한을 반영하여야 한다는 이른바 병행이론(parallelism)이다. 이 이론에 의하면, 공동체가 내부적인 입법권한을 가지고 있는 분야에는 조약을 체결할 수 있다는 것이다. 하지만 회원국들은 이에 대하여 다른 의견을 가지고 있었다. 이들의 의견에 따르면 공동체는 EC조약에 의하여 부여된 권한만을 가질 뿐이다.

  이에 대하여 유럽법원의 1970년대의 고전적인 판례는 병행주의를 따르는 것처럼 보였으나, 이후 1990년대에는 공동체의 묵시적인 조약체결권을 제한하는 듯한 판결을 잇달아 내다가, 최근 공동체의 권한을 다소 확대한 것으로 보인다.

(2) 유럽법원의 종전 판결

  공동체의 조약체결권을 확대하고자 하는 집행위원회와 공동체의 배타적인 조약체결권을 경계하는 이사회의 입장 차이로 인하여 유럽법원에서 몇 차례의 공방을 거쳤다. 

  집행위원회와 이사회의 견해차가 법원에서 충돌한 초기의 대표적인 사건으로 우선 ERTA 사건을 들 수 있다. 이 사건은 유럽경제공동체(EEC) 회원국과 EEC 비회원국 간의 도로운송에 종사하는 근로자의 안전에 관한 사항을 통일시키기 위한 조약(ERTA조약)과 관련된 것이다. ERTA조약의 실체적인 부분은 이사회 규정 543/69와 상당히 중첩되어 있었다. 이 때문에 ERTA조약의 협상을 집행위원회와 회원국 어느 쪽이 담당하여야 하는지가 문제되었다. 이 문제에 대하여 이사회는 집행위원회가 아닌 회원국이 협상주체가 되어야 한다고 결정하였다. 이에 반하여 집행이사회는 이사회 규정에 의하여 ERTA 협상과 관련한 사항은 공동체의 권한 안에 들어 왔기 때문에 집행위원회가 협상주체가 된다고 생각하였기 때문에 협상권을 회원국에 부여한 이사회의 결정사항을 다투는 소를 유럽법원에 제기하였다.

◎ EU의 조약체결 절차

1. 개요

  이 장에서는 EU의 국제조약 협상, 체결, 종료 절차에 대해 서술하도록 하겠다. 무역 부문은 EU가 국제조약의 형태로 법을 형성하는 전형적인 분야 중의 하나이다. 조약체결과정에서 다양한 EU내 기구 및 회원국이 어떻게 역할하는가를 검토하는 것은 의미있을 것이다.

  이 장에서 국제조약의 사이클에 따라 각 국면의 법과 실제를 검토하고자 한다. 즉, 협상, 서명, 체결, 집행, 중단(suspension) 그리고 종료의 단계에 따라 검토한다. 기본적인 관련조항은 EC조약 제300조이다. EC조약 제300조는 제정 이후 많은 변화를 거쳐 왔으며 그 결과 처음 2개의 항에서 7개의 항으로 확대되었다.

  한편, EC조약은 제300조 뿐만 아니라 다른 조항에서도 국제조약 체결에 관한 규정을 두고 있다. 환율시스템 및 외환관련 사항에 대하여 특별히 EC조약 제111조제1항 및 제3항에서 규정을 두고 있다. 더 나아가 암스테르담 조약에 따라 EU는 제2기둥 및 제3기둥에 관련한 분야에 대한 국제조약을 체결할 수 있는 권한을 가지게 되었다.

  이하에서는 위 세 절차를 구분하여 기술하기로 하겠다.

2. 협상 (Negotiations)

(1) EC조약 제300조

  조약체결을 위하여는 우선 협상이 선행되어야 한다. 이를 위하여 집행위원회가 협상개시를 제안하고 이를 이사회가 받아들이는 경우 협상이 개시된다. 이사회는 협상과정에서 진척사항을 감독한다.¹⁾

 즉, 협상개시와 관련하여 EC조약 제300조제1항은 다음과 같이 규정하고 있다.

이 조약이 공동체에 하나 또는 그 이상의 국가, 또는 국제기구와의 조약체결을 규정하고 있는 범위 내에서, 집행위원회는 이사회에 권고할 수 있으며, 이사회는 집행위원회에 필요한 협상을 개시할 수 있는 권한을 부여하여야 한다. 집행위원회는 이사회가 발한 지침의 틀 안에서, 이사회가 임명한 특별위원회의 자문을 받아, 그 협상을 수행할 수 있다. 앞의 규정에 의하여 위임된 권한을 행사함에 있어서, 이사회는 제2항 전단에 의하여 이사회가 만장일치에 의하여 결정하여야 하는 경우를 제외하고, 가중다수투표제에 의하여야 한다.

  실무상 특정 조약을 시작하기 위한 발의는 현실적으로 여러 기관에서 나올 수 있으며, 협상 개시를 결정하기 전에 검토기간을 가지게 된다. 이러한 검토를 위하여 집행위원회는 토론보고서(discussion paper)를 제출한다. 이사회 또한 정책의 일반지침을 제시함으로써 결정과정에 적극적으로 참여한다. 집행위원회가 이사회에 제출하는 권고는 일반적으로 공개되지 않는다. 이사회는 집행위원회로 하여금 협상을 진행하도록 지시할 수 있다. EC조약 제300조제1항 제1문의 “권한을 부여하여야 한다(shall authorize)”는 법문은 이사회가 집행위원회의 권고에 따라야 한다는 의무를 부여한 것으로 해석되지 않는다. 이사회는 그러한 결정을 국제조약의 종류 또는 유형에 따라 가중다수투표제 또는 만장일치제에 의하여 결정한다.

  집행위원회는 이사회가 발하는 지침(directive)에 따라 협상하게 된다. 이 때 지침은 EC조약 제249조에서 입법수단의 하나로 규정한 지침이 아닌 일반적인 의미에서의 지침이다.

  국제협상과 관련하여 이사회의 지침은 각 회원국이 아닌 집행위원회에 통보된다. 또한 이사회 지침은 협상상대방에게 EU측의 협상전략이 공개되지 않도록 관보 등에 실리지 않는다.  그럼에도 불구하고 이사회 지침의 내용이 언론에 공개되는 경우도 있으며. 실제 이사회 지침은 그 성격상 일반적인 경우가 많은데, 그렇다고 하여 집행위원회가 협상을 독자적으로 수행할 수 있는 것은 아니다. 회원국 정부에서 파견한 대표들로 구성되는 특별위원회 (special committee)를 통하여 이사회는 협상진행 과정을 면밀히 감독한다. 따라서 집행위원회는 사실상 이중으로 협상을 하게 된다. 즉, 협상의 상대방과는 물론이고, 회원국 정부에서 파견한 대표 또는 이사회와 협상을 하여야 하는 것이다.

  국제조약 협상은 집행위원회의 독자적인 권한이 아니다. 집행위원회는 각 회원국의 다양한 의견의 공통분모를 찾아내는 역할을 수행할 뿐이다. 하지만 몇몇 경우, 협상 위임권을 적극적으로 활용하기도 하였다.

  세계무역기구(WTO) 설립을 위한 우루과이라운드 과정에서 만들어진 이른바 블레어 하우스 협약(Blair House Agreement)이 한 예이다. 집행이사회는 미국과의 농업협상이 원만하게 이루어져야 우루과이라운드가 성공적으로 체결될 수 있다는 점을 깨닫고, 미국과 비공식적인 협상을 진행하였다. 그 협상의 결과 우루과이라운드의 돌파구로서, 농업에 관한 WTO협정의 기본원칙에 대한 개요가 만들어졌다. 집행위원회는 미국과의 비공식 협상의 많은 부분을 회원국과의 상의없이 진행하였고, 프랑스를 필두로 몇몇 회원국은 이에 그 협상결과를 받아들일 수 없다고 즉각 반발하였다. 그러나 협상이 체결되는 1993년 말의 시점에서 이러한 저항을 현저히 약화되었고, 모든 공동체 회원국들은 WTO 패키지의 일부분인 농업협정을 받아들였다.

  대체로 국제조약의 협상은 협상문안을 작성하는 것으로 종료된다. 이는 협상으로부터 도출된 협상문안의 진정성을 협상자들이 확인하는 행위라 할 수 있다. 협상문안 작성은 협상의 일부분이기 때문에 집행위원회는 이러한 문안작성을 담당하게 된다.

  EC조약 제300조제1항에 유럽의회(the European Parliament)의 역할이 언급되지 아니한 것은 특기할 만하다. 유럽의회는 국제협상을 개시하는 결정에서도, 집행위원회에게 발해지는 지침에도, 협상에 임하는 집행위원회를 감독하는 과정에서도 주어진 역할이 없다. 유럽의회가 조약의 체결에 자문(consulting)하여야 하고 특정 조약에는 유럽의회의 동의가 필요하다는 점을 볼 때 이러한 역할의 부재는 특이한 것이라 할 수 있다. 그러나 유럽의회가 국제협상에서 배제되는 것은 아니다. 집행위원회와 유럽의회 간에는 국제협상에 관한 정보를 집행위원회가 유럽의회에 제공한다는 기관간 협약이 있다. 이 협약에 따르면 집행위원회는 유럽의회에게 집행위원회는 협상의 준비과정, 협상지침 초안, 채택된 협상지침을 제출하여야 한다. 또한 집행위원회는 협상진행 중 정기적으로 유럽의회에 협상의 내용 및 결론을 통보하여야 한다. 통보는 유럽의회가 그 견해를 밝힐 수 있도록 충분한 시간의 여유를 두고 이루어져야 한다. 또한, 유럽의회가 요청할 경우 집행위원회는 유럽의회의원이 협상에 참여하지 않는다는 전제하에, 그 의원이 다자조약 협상을 참관할 수 있도록 하여야 한다.

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