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정보공개에 있어 모자이크 이론, 국가안보 및 미국 정부의 태도1)
모자이크 이론은 개별적으로 판단할 때는 국가 안보에 위험하지 않은 정보임에도 불구하고 적대국 정보기관 등이 다른 많은 정보들과 그 정보들을 결합하면(mosaic) 위험한 정보가 될 수 있기 때문에 일응 무해한 정보도 공개하지 않을 수 있다는 이론이다. 이 이론은 처음에 정보공개법(Freedom of Information Act, FOIC)에 의한 원칙적 정보공개제도와 관련되어 쟁점이 되었다. 1966년에 제정된 정보공개법(FOIC)은 일반공중에게 행정부가 가지고 있는 정보에 대한 정보공개청구권(enforceable right of public access)을 부여하고 있고, 정부기관이 공개를 거부할 수 있는 9개의 예외조항(exemptions)을 두고 있다. 국가안보와 관련하여 가장 중요한 것은 예외조항 1과 3인데, 예외조항 1(exemption 1)에 의하면 국가안보와 외교정책을 위하여 필요한 경우(in the interest of national defense or foreign policy) 대통령령(executive order)에 의한 비밀 분류기준에 따라 적합하게 비밀로 분류된 정보는 공개하지 않을 수 있고2), 예외조항 3(exemption 3)에 의하면 개별법률3)에서 공개를 면제한 경우 또는 개별법률에서 정보공개를 거부할 수 있는 특정한 기준과 유형을 정한 경우 정보공개법에 의한 정보공개요청을 거부할 수 있다.4) 정보공개법은 그 이후 1974년 개정되었는데, 이 개정의 주요내용은 분리규정(segregation provision)을 추가한 것이다. 즉 비공개할 수 있는 정보 부분을 삭제하고, 그 나머지 부분은 정보공개청구권자에게 공개하여야 한다는 내용이다.
이 이론은 따라서 정보공개법과 충돌할 여지가 많이 있고, 실제로 이 이론이 적용되는 것을 보면 정부는 관련법령에 따라 공개되어야 될 정보의 경우에도 이 이론을 주장하여 공개를 거부하는 경우가 많이 있었다.
비록 모자이크 이론의 목적이 국가 안보 등을 고려할 때 정당하다고 하더라도, 이 이론이 광범위하게 적용되는 경우 행정부의 적법한 법집행을 견제하여야 하는 사법부로 하여금 행정부의 결정에 지나친 존중(extreme deference)을 요구하는 결과를 낳게 될 것이다.
1970년대 초반부터, 하급심 법원은 정부의 모자이크 이론을 수용하기 시작하면서, 정보 비공개의 필요성에 대한 증거 및 이유에 대한 자료를 많이 요구하지 않았다. CIA v. Sims 사건5)에서는 미연방대법원은 마침내 국가안보와 관련된 정보공개청구사건을 심리하면서 모자이크 이론을 수용하여 개별적으로는 위험하지 않은 정보라고 하더라고 다른 정보와 결합하여 국가안보에 위험이 되는 정보는 공개하지 않을 수 있다고 판시하였다. 이에 따라 많은 하급심 법원들도 정부의 모자이크이론을 이용한 정보공개거부결정을 수용하였다(deferred to government claims of necessity without question).
이 이론은 Reagan 행정부에서 대통령령(executive order)으로 입법화한 바 있지만, 특히 9/11 이후 Bush 행정부에서 광범위하게 주장하고 있는 이론이다. Center for National Security Studies v. Department of Justice 사건6)에서 원고가 9/11 이후 체포된 사람들의 인적정보를 요구하였지만 법무부는 모자이크 이론을 주장하면서 이들의 인적정보를 제공하면 테러리스터들이 미행정부의 첩보경로를 파악하고, 첩보활동을 방해할 수 있다는 이유로 정보공개를 거부하였고, 법원도 이들의 주장을 받아들인 바 있다.
많은 학자들은 정보공개청구사건에서 법원이 정부의 모자이크이론에 지나치게 관대하다고(extreme deference to government assertions of mosaic theory) 비판하고 있다.
이러한 행정부 결정에 대한 존중은 정보공개결정부분 이외에도 많은 영향을 미치고 있다. 법원에서 정부의 모자이크 이론에 대한 주장을 거의 수용하기 때문에 정부는 도서관에서의 감시프로그램(surveillance programs)이나 비밀로 분류되지 않은 공공정보의 제한조치를 정당화하기 위하여 이 이론을 주장하는 경우가 많이 있다. 따라서 모자이크 이론은 이제 행정 관료들의 일상적 사고방식(part of the government's mindset)의 일부가 된 것 같다.
행정부가 이 이론을 남용하는 것을 방지하기 위하여 이 이론을 폐기할 필요는 없지만, 사법부는 앞으로 정부의 이 주장을 들을 때 정부가 보호해야 하는 법익을 보다 구체적으로 입증할 것을 요구함으로써 보다 의미있는 사법심사를 하여야 할 것이다(courts into engaging in meaningful judicial review).
1) David E. Pozen의 The Mosaic Theory, National Security, and the Freedom of INformation Act(Yale Law Journal Vol 115. pp. 628-679, 2005)과 Christina E. Wells의 CIA v. Sims: Mosaic Theory & Government Attitude(Administrative Law Review, Vol. 58, pp. 845-879, Fall 2006) 두 논문을 간략하게 소개한 것임.
2) (b) This section does not apply to matters that are--
(1)(A) specifically authorized under criteria established by an Executive order to be kept secret in the interest of national defense or foreign policy and (B) are in fact properly classified pursuant to such Executive order;
3) 정보의 공개여부에 대하여 행정기관에 재량을 부여하지 않는 개별법률이어야 함.
4) (b) This section does not apply to matters that are--
(3) specifically exempted from disclosure by statute (other than section 552b of this title), provided that such statute (A) requires that the matters be withheld from the public in such a manner as to leave no discretion on the issue, or (B) establishes particular criteria for withholding or refers to particular types of matters to be withheld;
5) 471 U.S. 159 (1985).
6) 215 F. Supp. 2d 94, 103 (D.D.C. 2002), affid in part and rev'd in part, 331 F. 3d 918 (D.C. Cir. 2003)
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