일본의 도주제를 통한 광역행정추진의 시도

Ⅰ. 들어가며

일본에서는 행정개혁, 지방분권, 경제재정재건 등과 관련하여 지방자치단체의 개편이 제기되었다. 이와 관련하여 기초행정 차원에서는 일본의 기초지방자치단체인 시정촌이 합병되고 있으며, 최근에는 경제사회정세의 변화에 따라 복수의 도도부현이 연대하여 다루어야 하는 과제가 등장하고 있으며, 지방제도조사회를 비롯하여 각 방면에서 도주제가 논의되는 등, 광역행정의 중요성이 증대되고 있다. 특히 제28차 지방제도조사회는 도주제의 방향에 관한 답신(2006년 2월 28일)에서 현재의 도도부현을 대신하는 광역지방자치단체로서 도주를 설치하는 제도인 도주제를 도입하도록 제안했다.

이러한 문제는 우리나라에 있어서도 지방분권, 국가균형발전, 수도권규제완화, 자치, 혁신과 같은 문제를 해결하는데 있어서 하나의 해결방안이 될 수 있을 것이기에, 일본에 있어 도주제를 전면적으로 도입하기 위한 실험적 성격을 가지는 2006년 12월 20일에 공포된 ?도주제특별구역의 광역행정추진에 관한 법률?(이하 “본법”이라 한다)을 소개하고자 한다. 본법은 광역행정의 중요성이 증대하고 있는 점에 비추어, 북해도 또는 이에 준하는 광역단체로서 정령으로 정하는 지방자치단체를 특정광역단체로 하고, 특정광역단체로부터 새로운 제안을 받아 사무·사업을 이양함으로써, 지방분권의 추진이나 행정의 효율화에 이바지하고, 지방의 자립적 발전에 기여하고자 하는 목적으로 제정되었다.

Ⅱ. 제정의 경위

1. 검토의 경위

도주제 도입을 위한 선행적 시도인 이른바 도주제특구는 북해도 지사가 2003년 제29회 경제재정자문회의(2003년 12월 19일)에서 제안한 ?도주제를 전망한 북해도로부터의 제안?(道州制を展望した北海道からの提案)과 2004년 5월 28일 제12회 경제재정자문회의의 제안을 기초로 검토하기 시작했다. 2006년 2월 이후에는 여당을 중심으로 “도주제특구”의 추진에 관한 법안의 기본적인 내용이 검토되었고, 정부내의 조정을 거쳐 4월에 여당이 초안을 승인했다. 그후, 정부는 초안을 바탕으로 법안작업을 추진하여, 2006년 5월 19일에 “도주제특별구역의 광역행정추진에 관한 법률안”을 각의결정하고, 제164회 국회에 제출했다.

2. 국회에서의 심의경과

본법안은 제164회 국회에서는 중의원의 내각위원회에 회부되었지만, 제안이유에 관해서만 설명되었고, 계속심의되게 되었다. 2006년 9월, 자민당 아베총재를 내각총리대신으로 하는 아베내각이 발족되자, 역대내각에서는 처음으로 도주제담당대신이 설치되어 본법안을 담당하게 되었다.

아베내각이 발족하고 나서 처음으로 열리는 제165회 국회에서 본법안은 중의원 내각위원회에서 약 27시간의 심의를 거쳤을 뿐만 아니라, 참고인 진술 및 삿뽀르에서의 지방공청회를 가졌으며, 참의원에서는 본회의에서의 취지설명·질의 후에, 내각위원회에 회부되어 약16시간의 심의를 거쳤다고 한다. 그리고 2006년 12월 13일 찬성다수로써 원안대로 가결·성립되었다.

Ⅲ. 본법의 개요

본법은 도주제특별구역, 특정광역단체 등에 관한 정의규정을 두고 있으며, 도주제특별규역기본방침의 수립, 도주제특별구역계획의 작성 및 이에 따른 특별조치, 도주제특별구역추진본부의 설치 등을 규정하고 있다.

1. 정  의

(1) “도주제특별구역”, “특정광역단체”, “광역행정”, “광역적 시책”

“도주제특별구역”이란 북해도지방 또는 자연, 경제, 사회, 문화 등에 있어서 상당한 정도로 밀접한 관계가 있다고 인정되는 지역을 일체로 하는 지방(3이상의 도부현의 구역[2006년 4월 1일 현재의 도부현의 구역을 말한다]의 전부를 그 구역으로 하는 것에 한한다) 중에서 그 지방의 구역전부를 구역으로 하는 도도부현으로서 정령으로 정하는 것(이하 “특정광역단체”라 한다)의 구역을 말한다(제2조 제1항).

“북해도지방”을 명시한 것은 북해도가 국토의 5분의 1을 점하는 구역을 가지고 있다는 점, 자연, 경제, 사회, 문화 등에서 독자의 지방을 형성하고 있다는 점에 있어, 장래 도주제도입을 검토하는데 적합한 광역자치단체였기 때문이다. 또한, 북해도에 준하는 지방(자연, 경제…등에 있어서 상당한 정도로 밀접한 관계가 있다고 인정되는 지역을 일체로 하는 지방)에 대해 ?셋 이상의 도부현?으로 규정하고 있는 것은 광역행정을 추진하기 위해서는 북해도와 비교하여 현행의 하나 또는 두 개의 도부현의 구역정도의 넓이로는 적당하지 않다는 점, 광역적 견지에서 이미 일정한 시책을 하고 있는 국가의 주요한 특별지방행정기관(지방지분부국)의 최소단위가 3개의 현(縣)이라는 점 등에 기인한 것이다. 장래 도부현의 합병이 이루어질 경우에는 본법의 대상이 될 수 있지만, 현시점에서 대상이 되는 것은 북해도지방 뿐이다. 현재 본법의 대상이 되는 자치단체가 사실상 북해도에 한정되고 있다는 점은 본법의 제정절차와 관련하여 헌법상의 문제를 야기할 수 있다.

또, “광역행정”이란 특정광역단체가 실시하는 것이 적당하다고 인정되는 광역에 걸친 시책(이하 “광역적 시책”이라 한다)에 관한 행정을 말한다(제2조 제2항).

위에서 “도주제특별구역”은 광역행정을 추진하는 구역을 말하고, 본법에 따라 사무·사업의 이양이 실시되는 구역을 정의한 것이다.

“광역적 시책”에 대해서는 예를 들면 현재 국가의 특별지방행정기관(지방지분부국)이 실시하고 있는 시책이나 광역으로 분산되어 존재하는 기능이나 자원을 적절히 조합하여 일체적으로 활용함으로써 실시해야 할 시책을 말한다.

(2) 법령의 특례조치

“법령의 특례조치”란 법률에 규정된 국가행정기관의 장의 권한에 속하는 사무나 사업(이하 “사무 등”이라 한다)에 대한 특례조치 및 정령 또는 주무행정기관에 의해 규정된 국가행정기관의 장의 권한에 속하는 사무 등에 대한 특례조치를 말한다(동조 제3항).

“법령의 특례조치”는 광역행정을 추진하기 위해 사무 등의 실시에 대해 다른 지역과는 다르게 조치하는 것이 인정된 법제상의 조치를 말한다.

2. 도주제특별구역기본방침의 작성

정부는 광역행정추진에 관한 기본방침(이하 “기본방침”이라 한다)을 정해야 한다(제5조 제1항). 기본방침에는 광역행정추진의 의의 및 목표, 정부가 강구해야 할 시책에 관한 기본적 방침, 정부가 강구해야 할 조치에 대한 계획 및 계획기간, 도주제특별구역계획(이하 “계획”이라 한다)의 작성에 관한 기본적 사항 등이 포함되어야 한다(동조 제2항). 내각총리대신은 도주제특별구역추진본부(이하 “본부”라 한다)가 작성한 기본방침의 안에 대해 각의결정을 요구해야 한다(동조 제3항).

국가의 사무 등을 지방에 이양하기 위해서는 우선 국가의 광역행정의 추진에 대한 기본적 방향이 명확하게 제시되고 나서, 지방이 자주적인 발의로써 사무 등의 실시를 선택할 수 있도록 하는 것이 적당하고, 특정광역단체가 작성하는 계획의 내용과 국가의 법령 등의 정합성을 도모할 수 있는 방침이 필요하기 때문에 정부가 기본방침을 작성하는 것이다.

기본방침에는 의의·목표 등과 특정광역단체로부터의 제안을 바탕으로 국가가 특정광역단체에 이양할 수 있는 사무 등의 목록이 작성되고, 특정광역단체는 이 목록에서 스스로 실시하고자 하는 사무 등을 선택하여 계획에 기재한다. 기본방침은 2007년 1월 30일에 각의결정되었다.

3. 특정광역단체의 제안

특정광역단체는 계획을 실시하여 얻게 된 결과를 바탕으로 내각총리대신에게 기본방침의 변경을 제안(이하 “변경제안”이라 한다)할 수 있다(제6조 제1항). 특정광역단체는 변경제안을 하고자 할 때에는 미리 관계 시정촌의 의견을 청취하거나 당해 특정광역단체의 의회의 의결을 거쳐야 한다(동조 제2항). 내각총리대신은 변경제안이 있는 경우에, 본부의 의결을 거쳐 기본방침을 변경할 필요가 있다고 인정할 때에는 지체없이 본부가 작성한 기본방침의 변경안에 대해 각의결정을 구해야 하고, 기본방침을 변경할 필요가 없다고 인정할 때에는 지체없이 그 취지 및 이유를 당해 변경제안을 한 특정광역단체에 통지하고, 인터넷을 이용하거나 그 밖에 적절한 방법으로 공표해야 한다(동조 제3항·제4항).

특정광역단체는 계획을 실시함으로써 특정광역단체가 실시하는 것이 적당하다고 생각되는 국가의 사무 등을 추가할 필요성 등 개선해야 할 과제를 발견할 수 있다. 따라서 변경제안에 관한 제도를 둠으로써 당해 계획을 원활하고 확실하게 실시할 수 있도록 할 뿐만 아니라, 계획을 실시해서 얻게된 결과를 바탕으로 시책을 개선하여 광역행정이 종합적이고 효과적으로 추진될 수 있도록 하는 것이다.

변경제안을 할 필요가 없다고 인정하는 경우에, 그 취지 및 이유를 당해 특정광역단체에 통지하고 공표하도록 하는 것은 국가가 명확하고 합리적인 이유를 제시하지 않고 변경제안의 내용을 실현하기 위한 조치를 취하려고 하지 않도록 하기 위함이다.

4. 도주제특별구역계획의 작성

특정광역단체는 그 자주적인 발의에 따라 관계 시정촌의 의견을 듣고, 의회의 의결을 거쳐 기본방침에 근거하여 계획을 작성할 수 있다(제7조 제1항·제3항). 계획에는 계획의 목표, 당해 특정광역단체가 실시하고자 하는 광역적 시책의 내용, 당해 광역적 시책을 효과적이고 효율적으로 실시하기 위해 당해 광역적 시책과 함께 실시하고자 하는 특정사무등에 관한 사항 등이 포함되며(동조 제2항), 작성된 계획은 공고되고, 계획에 기재된 광역적 시책은 특정광역단체에 의해 평가된다(동조 제2항 제5호·제4항).

5. 법령의 특례조치

본법에 있어서는 법령의 특례조치로서 ①조리사양성시설의 지정, ②국가 등이 개설하는 의료기관의 공비부담의료를 하는 지정의료기관 등의 지정, ③조수보호법에 관한 위험수렵방법(마취약의 사용)의 허가, ④상공회의소에 대한 감독의 일부의 사무를 특정광역단체가 실시할 수 있는 것으로 하고 있다(제11조 내지 제16조).

위의 특례조치는 국가의 권한을 특정광역단체에 이양하는 것이다. 이러한 법령의 특례조치는 다른 제도와 같이 계획에 기재하고, 계획을 국가가 인정함으로써 효력이 발생하는 것이 아니라, 계획에 기재하고 공고만 하면 효력이 발생하는 구조를 취하고 있다.

6. 교부금의 교부

특정광역단체인 북해도가 국가가 실시하는 공사 또는 사업인 ①직할통상사방사업의 일부, ②민유림직할치산사업의 일부, ③개발도로에 관한 직할사업, ④2급하천에 관한 직할사업을 광역적 시책과 함께 실시하고 하고자 할 때에는, 국가는 그 실시에 필요한 경비를 충당하기 위해 예산의 범위에서 교부금을 교부할 수 있다(제7조 제2항 제4호·제19조). 본 교부금에 대한 특정광역단체의 재량성을 높이기 위해 사업의 진척 등에 따라 동종 시설의 부분간에 있어서의 예산의 융통이나 연도간의 사업량의 변경이 가능한 구조로 하고 있다.

7. 도주제특별구역추진본부의 설치

광역행정의 추진에 관한 시책을 종합적이며 효과적으로 추진하기 위해, 내각에 본부를 둔다(제20조). 본부장은 내각총리대신이, 부본부장은 국무대신이 맡도록 하고(제23조, 제24조), 본부장 및 부본부장 이외의 모든 국무대신을 본부원으로 한다(제25조). 본부에서는 기본방침안의 작성이나 본법의 규정에 의한 광역행정추진의 평가에 관한 사무를 관장하도록 하고 있다(제21조).

또 본부회합에는 참여(參?)로 임명된 특정광역단체의 지사(北海道知事)와 전국지사회가 추천한 도도부현지사(岡山縣知事)가 출석하여 의견을 표명하는 것으로 하고 있다. 또한 부본부장에는 내각관방장관 및 도주제담당대신이 임명되었다.

8. 시행기일 및 검토조항

(1) 시행기일

본법의 시행기일은 공포의 날로부터 기산하여 6월을 넘지않는 범위 안에서 정령으로 정하는 날로 하고(부칙 제1조 제1항), 다만 법령의 특례조치에 관한 규정은 2007년 4월 1일 시행하는 것으로 하고 있다.

또 교부금의 교부에 관한 규정에 대해서는 교부대상이 되는 공사 또는 사업에 따라, 2007년도 또는 2010년도 이후 연도의 예산부터 적용하는 것으로 하고 있다(부칙 제1조 제2항).

(2) 본법의 재검토에 대해

정부는 2015년도에 광역행정을 추진함에 있어서의 국가 및 특정광역단체의 행정효율화의 상황 그 밖에 이 법률의 시행상황, 경제사회정세의 변화 등을 감안하여, 교부금에 관한 제도 그 밖에 광역행정의 추진에 관한 제도를 검토하고 필요가 있다고 인정될 때에는 그 결과를 바탕으로 필요한 조치를 강구하는 것으로 하고 있다(부칙 제3조).

Ⅳ. 마치면서

본법은 도주제도입을 위한 선행적 시도로서 북해도의 제안을 바탕으로 구체화된 것이다. 다만, 원래 제안된 내용이 성안과정에서 상당한 정도로 축소되었다. 특히 제한적인 법령의 특례조치, 세원이양에 대한 적극적인 조치의 결여, 교부금의 사용의 재량성 제한은 도주제를 위한 실험법으로서의 기능이 기대되는 본법의 약점이라 할 수 있다. 본법에서 정하는 법령의 특례조치를 받기 위해 기존의 셋 이상의 광역자치단체가 합병하여 특정광역단체의 지정을 신청할 것인가라고 하는 의문이 남게되는 것이다.

그러나, 향후 본법에서 정하고 있는 기본적 내용, 즉 ①특정광역단체로부터 내각총리대신에 대해 하는 변경제안을 내각총리대신이 본부장을 맡는 본부에서 검토를 하는 구조를 가지고 있다는 점, ②계획을 작성할지 또는 계획을 작성하는 경우에 당해 계획에 어떤 특정사무 등을 기재할지는 특정광역단체의 임의인 점, ③다른 제도와 달리 국가에 의한 계획인정 등이 필요하지 않다는 점이 활용되어, 광역행정의 일정한 실적이 축적된다면, 앞으로의 도주제의 도입을 논의하기에 중요한 역할을 할 수 있을 것으로 생각된다. 일본의 광역행정이 어떠한 모습으로 전개될 것인지 계속적인 관심을 가지고 지켜볼 필요가 있을 것이다.