독일의 공적 금연(?ffentliche Rauchverbote)을 위한 연방의 입법권한

유럽연합(EU) 다수 회원국들의 공적 금연에 관한 입법이 활발히 진행되어지고 있는 가운데, 독일의 경우 연방에 공적금연에 관한 광범위한 입법권한을 규정하고 있지 않은 상황 하에서 각 주들 간의 상이한 공적 금연정책과 입법경향은 연방개혁을 통한 작은 정부의 실현과 연방 전체의 공적 금연이라고 하는 공통된 사회질서의 확립을 도모하고자 하는 국가정책의 실현에 있어 문제시 되어지고 있다. 나아가 흡연으로 인한 질병과 생활환경의 폐해로 인한 공적장소에 있어서의 금연에 대한 입법화의 요구가 증대되어지고 있음으로 인해 독일의 경우 어떠한 시기보다도 공적 금연에 대한 입법권한에 관한 논의가 활발히 진행되어지고 있다

아래에서는 이와 같은 공적 금연에 대한 연방과 주간의 입법권한에 관한 규정의 해석 및 적용에 대한 논의에 관하여 간략히 설명해보고자 한다.

1. 연방의 입법권한

비흡연자의 건강보호를 위한 공적 금연에 관한 입법권은 유럽공동체적인 법규정으로부터가 아닌 독일헌법의 입법권한의 배분규정 (기본법 제30조 및 제70조 -Art. 30, 70 GG)에 따라 예외적인 경우를 제외하고는 원칙적으로 각주의 권한에 속하게 된다. 여기에서의 주된 논의점은 연방의 입법권한에 관한 문제이며, 이는 입법의 목적에 따라 결정되어지는 것이라 하겠다. 금연에 관한 입법의 주된 목적은 우선적으로는 비흡연자의 건강보호에 있다 할 것이며, 이는 곧 ① 인적 보호규정, ② 장소적 금지규정으로 구분되어질 수 있다.

(1) 인적 보호규정

연방에게는 금연을 통한 건강보호에 관한 광범위한 입법권한은 없으나 인적으로 규정된 보호권한을 통하여서는 최소한 부분적으로나마 금연에 관한 입법권한을 행사할 수 있다. 즉, 연방은 기본법 제74조 I 12호 (Art. 74 I Nr.12)의 노동권 규정을 통하여 노동자보호에 관한 규정을 복합적으로 규정할 수 있는 것이다. 특히 연방은 이러한 입법권한을 근거로 하여 노동자보호에관한 법률 (Arbeitsschutzgesetze)과 시행령을 제정하여 노동자의 권익을 보장하고 있다. 이에 따라 비흡연자의 담배연기로부터의 보호를 위하여 사용자는 필요시 되는 조치를 의무적으로 행해야하는 것이다. (§ 5 I ArbSt?ttV)

(2) 장소적 금지규정

금연에 관한 장소적인 금지를 위한 연방의 입법권한은 ① 교통법의 영역에 있어서는 기본법 제73조 제6호 및 제6호a에 따라 항공과 철도에 관한 전적인, 그리고 기본법 제74조 I 1의 제21호에서 23호에 의거하여 선박, 도로교통 등에 의거하여 경합적인 입법권한(konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnisse)을 가지게 되며, ② 숙박업소, 체육관, 극장 등에 있어서의 금연에 관한 입법권한은 법리적으로는 기본법 제 74조 I 1 21- 23호에 걸친 규정에 따라 연방의 권한에 속한다 할 것이며, ③ 연방에 속하는 공적장소(건물)에 관한 연방의 고유한 입법권한을 명시적으로 규정한 조항이 없음으로 인해 과연 사물의 본질 (Natur der Sache)에 따라 본연적으로 그 권한이 연방에 속하는지는 의문시 되어지고 있다.

2. 주의 입법권한

금연에 과한 연방의 광범위한 입법권한이 없는 경우, 이는 원칙적으로 주의 권한에 속하게 된다. 지방자치단체는 주의 실체법적인 금연규정이 없을 시에 자신의 조례를 통하여 자치단체에 속하는 건물 또는 시설에 대한 금연에 관한 입법권한을 가질 수 있으나, 주에서 규정한 전적인 또는 부분적인 금연지역에 대한 규정을 폐지할 수는 없다.

주의 비흡연자 보호를 위한 금연에 대한 입법권한은 또한 (연방과 자치단체의 경우에서와 마찬가지로) 기본법상의 건강보호의 이익(Art. 2 II 2 GG)과 기본법상의 흡연자의 행동자유의 보장과 (Art. 2 I GG) 담배생산기업과 숙박업소 등의 이익의 보장 (Art. 12 I GG)간의 충돌에 있어 그 한계를 가지게 된다. 이러한 경우에는 반드시 충돌되는 양자간의 이익의 형량과 정당한 보상이 논의되어져야 한다.

이상에서 연방국가 체제하에서의 공통적인 사회질서의 확립을 위한 독일의 연방개혁과 관련한 공적금연에 대한 연방과 주간의 입법권한에 대한 논의점을 간략히 설명해 보았다. 결론적으로는 비흡연자보호를 위한 광범위한 입법권한은 연방이 아닌 주에 귀속되어짐을 의미하게 되어진다. 이는 곧, 작은정부를 지향하는 독일 연방개혁의 목표에 상응하는 귀결이라 할 것이나, 연방의 공통된 사회질서의 확립을 위한 입법이라는 관점에 있어서는 기본법 제72조의 해석을 중심으로 하는 논의는 꾸준히 진행되어지고 있다.